RESUMO: O presente estudo visa examinar os principais aspectos doutrinários e jurisprudenciais acerca da responsabilidade civil do Estado e dos agentes públicos. Inicia-se com uma análise das teorias que versam sobre o tema, à luz do contexto histórico em que cada uma se desenvolveu, culminando na teoria do risco administrativo. Esta última é alvo de enfoque por ser a que tem maior incidência no contexto brasileiro. Pelo viés prático que a matéria possui, o artigo é desenvolvido com base em entendimentos consolidados no âmbito dos tribunais superiores. Ao final, o objeto de estudo é particularizado para a responsabilidade civil dos agentes públicos, mormente à luz da teoria da dupla garantia.

PALAVRAS-CHAVE: Responsabilidade civil do Estado. Agentes públicos. Risco administrativo. Dupla garantia.

SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Responsabilidade civil do Estado. 2.1. Evolução histórica. 2.2. Aplicação no ordenamento jurídico brasileiro 2.3. A responsabilidade civil do agente público. 3. Considerações finais. 4. Referências.

1.Introdução

A vida em comunidade envolve riscos. Trata-se de condição indissociável da lógica de desenvolvimento contínuo que impulsiona a sociedade globalizada. Embora sejam indesejáveis, bem como sejam louváveis os esforços no sentido de mitiga-los, uma coisa é certa: eles se manifestarão e causarão prejuízos.

Além dos danos perpetrados por indivíduos, por sociedades empresárias e pelo acaso, merece atenção aqueles que têm origem na atividade estatal. Em um regime pautado no Estado Democrático e Social de Direito, a figura do Poder Público se faz bastante presente, de modo que inevitavelmente gerará danos na esfera dos particulares.

Desta feita, faz-se necessário refletir sobre como tais danos, uma vez concretizados, devem ser reparados. Como se detalhará adiante, já foram muitos os avanços em direção à responsabilização civil do Estado, conquista que pode ser associada ao fortalecimento da teoria da reparação integral que tem origem no direito privado.

Frise-se que o tema em epígrafe deve ser analisado sob as lentes de um ordenamento jurídico que visa impor limites ao poder estatal. Nesse sentido, a fixação de balizas claras à responsabilidade estatal está diretamente relacionada à efetivação de uma ordem constitucional que visa a proteger e concretizar garantias fundamentais.

2.Responsabilidade civil do Estado

Antes de enfrentar o tema da responsabilidade civil do servidor público é necessário perquirir a forma como se dá a responsabilidade civil da Administração. Após longo percurso histórico, a Constituição Federal de 1988 (CF/88) adotou, para os atos comissivos, a teoria do risco administrativo que implica na responsabilidade objetiva do Estado.

A doutrina costuma distinguir as seguintes etapas da responsabilidade civil do estado: (i) irresponsabilidade civil do Estado; (ii) responsabilidade em situações expressas na lei; (iii) responsabilidade subjetiva; (iv) teoria da falta do serviço ou culpa anônima; (v) teoria do risco administrativo e (vi) teoria do risco integral.

2.1 Evolução histórica

Em um primeiro momento vigia a máxima the king can do no wrong. Em um regime absolutista entendia-se que o Estado, personificado no monarca, não poderia ser responsabilizado por seus atos, já que estava munido de um poder supremo. Com o advento da Revolução Francesa passou-se a questionar essa máxima. Assim, tornou-se possível vislumbrar a responsabilidade do Estado, mas apenas em situações pontuais especificamente delimitadas na lei.

O reconhecimento da responsabilidade do Estado, à margem de qualquer texto legislativo e segundo princípios de Direito Público, conforme tradicional lição da doutrina, teve por marco relevante o famoso aresto Blanco, do Tribunal de Conflitos, proferido em 1º. de fevereiro de 1873.

A menina Agnès Blanco, ao atravessar uma rua em Bordeaux, foi atropelada por uma vagonete da Cia. Nacional de Manufatura do Fumo. Seu pai promoveu ação civil de indenização, com base no princípio de que o Estado é civilmente responsável por prejuízos causados a terceiros, em decorrência de ação danosa de seus agentes.

Suscitado conflito de atribuições entre a jurisdição comum e o contencioso administrativo, o Tribunal de Conflitos decidiu que a controvérsia deveria ser solucionada pelo tribunal administrativo, porque se tratava de apreciar a responsabilidade decorrente de funcionamento do serviço público.

Entendeu-se que a responsabilidade do Estado não pode reger-se pelos princípios do Código Civil, porque se sujeita a regras especiais que variam conforme as necessidades do serviço e a imposição de conciliar os direitos do Estado com os diretos privados. Ainda que nesse caso tenha se fixado que a responsabilidade do Estado ‘não é nem geral nem absoluta’ e que se regula por regras específicas, desempenhou a importante função de reconhecê-la como um princípio aplicável mesmo à falta de lei.

A teoria pautada na responsabilidade subjetiva do Estado procurava distinguir, para esse fim, dois tipos de atitude estatal: os atos de império e os atos de gestão. Aqueles seriam coercitivos porque decorrem do poder soberano do Estado, ao passo que estes mais se aproximariam dos atos de Direito Privado. Se o Estado produzisse um ato de gestão, poderia ser civilmente responsabilizado, mas se fosse a hipótese de ato de império não haveria responsabilização, pois que o fato seria regido pelas normas tradicionais de direito público, protetivas da figura estatal.

Ainda na seara da responsabilidade subjetiva é de relevo a teoria da falta do serviço ou da culpa anônima. Para a sua incidência basta que a vítima prove que o serviço não foi prestado, não foi prestado de forma eficiente ou foi prestado de forma atrasada. Essa responsabilidade surgiu entre os franceses e foi denominada faute du service. Por dispensar a identificação da pessoa culpada, também recebeu o nome de culpa anônima.

Embora comumente a doutrina narre cada uma dessas teorias de forma estática e cronológica não é esse o melhor sentido que deve se dar a tal classificação. Embora haja uma inspiração histórica é possível identificar a sobreposição dessas teorias no tempo e até mesmo a complementação entre elas dentro de um mesmo ordenamento jurídico.

A teoria do risco administrativo tem como fundamentos os princípios da isonomia (art. 5^o, caput, e inciso I, da CF/88) e da solidariedade (art. 3^o, I, da CF/88). Entende-se que o Estado age em nome e no interesse de toda coletividade. Assim, da mesma forma que os bônus beneficiam a todos, os ônus também deverão ser suportados de forma coletiva, devendo haver verdadeira repartição dos encargos sociais. Desse modo, caso sobrevenham danos causados pela atividade estatal, lícita ou ilícita, culposa ou dolosa, o Estado deverá ressarcir o particular.

A teoria do risco integral se aproxima da teoria do risco administrativo, salvo por uma importante distinção: não admite excludentes de responsabilidade. É a teoria adotada pelos Tribunais Superiores, mormente pelo STJ, em casos de danos nucleares, atos terroristas e danos ambientais[1].

2.2 Aplicação no ordenamento jurídico brasileiro

No que tange aos atos comissivos, a teoria do risco administrativo foi acolhida pela CF/88, sendo a responsabilidade civil do Estado objetiva, ou seja, independe de dolo ou culpa e só poderá ser afastada caso demonstrada uma excludente de responsabilidade. É o que se extrai da literalidade do §6^o do art. 37 da CF/88[2] ao consignar que tanto as pessoas jurídicas de direito público quanto as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, sendo assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

A interpretação a contrario sensu da parte final do referido dispositivo conduz à conclusão de que é desnecessária a averiguação do dolo ou culpa do agente para fins de configuração da responsabilidade estatal, sendo o elemento subjetivo relevante apenas na ação de regresso em face do servidor público que causou o dano. Desse modo são elementos da responsabilidade civil do Estado: a conduta, o dano e o nexo de causalidade.

Desse modo, ao pleitear determinada indenização a vítima terá que se desincumbir do ônus de comprovar a existência do dano suportado, da conduta estatal que gerou o dano e do nexo de causalidade como fator aglutinante entre os dois primeiros. Ressalte-se que, em regra, o ônus é de quem alega, ou seja, cabe ao autor comprovar os fatos constitutivos de seu direito. Nesse sentido é o disposto no art. 373, I, do Código de Processo Civil (CPC).

Sem prejuízo da regra geral é plenamente possível – e inclusive frequente – que o juiz inverta o ônus da prova, seja pela aplicação da teoria da carga dinâmica (art. 373, §1^o, do CPC), seja por expressa disposição de lei[3]. Como exemplo desta última hipótese tem-se a incidência do Código de Defesa do Consumidor (CDC) na prestação de serviços públicos remunerados por tarifa ou por taxa (art. 6^o, X), uma vez que, o diploma consumerista, positiva tal instituto (art. 6^o, VIII)[4]. Importante referir que a inversão do ônus da prova é regra de instrução, em respeito aos princípios do contraditório e da ampla defesa e não regra de decisão[5].

Caso haja a inversão do ônus da prova caberá ao Estado comprovar a ocorrência de alguma causa excludente de sua responsabilidade, como o fato exclusivo da vítima, o fato exclusivo de terceiro, caso fortuito ou força maior.

Noutro giro, quando o Estado debilita, enfraquece, ou até mesmo sacrifica um direito de outrem, exercitando um poder que a ordem jurídica lhe confere, não haverá responsabilidade civil do Estado. Nessas situações o Estado age munido de autorização para praticar um ato cujo conteúdo jurídico intrínseco consiste precisa e exatamente em ingressar na esfera alheia para incidir sobre o direito de alguém. É o caso, por exemplo, de uma desapropriação.

Outro ponto relevante é a aferição do grau de responsabilidade do Estado em determinada situação concreta. A responsabilidade será primária quando o Estado, por meio de seus agentes, causar de forma direta o dano. É o caso por exemplo de um dano causado por uma obra pública executada diretamente pelo Estado ou de um dano causado por um agente de segurança pública estatal.

Além dessa espécie vislumbra-se cenários em que há mais de um agente envolvido na produção do dano. Em caso de concessões de serviços públicos o Estado delega a terceiros, mais comumente pessoas jurídicas de direito privado, a prestação dos serviços. Nesses casos, a responsabilidade do Estado será, em regra, subsidiária, podendo responder quando a concessionária não o fizer ou não puder adimplir a obrigação. É o que se extrai do teor do art. 2^o, II, da Lei n^o 8.987/95[6].

À luz da atual jurisprudência do STJ essa parece ser a regra[7], mas é possível identificar casos em que a responsabilidade do Estado é reconhecida como solidária em razão da deficiência no desempenho de seu papel de Poder Concedente. Destaque-se ainda, os casos de responsabilidade civil por dano ambiental em que o STJ entende que os responsáveis pela degradação ambiental são coobrigados solidários, formando-se, em regra, nas ações civis públicas ou coletivas litisconsórcio facultativo. Frise-se que, nesses casos, embora a responsabilidade seja solidária, a execução em face do ente público será subsidiária[8].

Ademais, há responsabilidade civil do Estado quando a omissão de cumprimento adequado do seu dever de fiscalizar for determinante para a concretização ou o agravamento do dano causado[9].

Cumpre fazer uma breve digressão, pois escapa ao escopo da presente exposição, quanto à responsabilidade civil do Estado por atos omissivos. A jurisprudência dos tribunais superiores firmou entendimento ao longo dos últimos anos no sentido de ser subjetiva a responsabilidade por atos omissivos, sob o argumento de que o estado não poderia ser um “salvador universal”. Assim, não é porque uma pessoa é acometida por um dano que, em tese, poderia ser evitado pela ação estatal, que o Estado deverá necessariamente repará-lo. Para que haja direito à indenização o requerente deverá demonstrar que o Estado agiu com dolo ou ao menos com culpa em sua inação.

Em que pese parecer ser ainda esse o posicionamento prevalecente, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) e o Supremo Tribunal Federal (STF)[10] vem caminhando para uma tendência de ampliação da responsabilidade objetiva por atos omissivos. Assim, há julgados no sentido de que se o Estado se omite em situação na qual tem o dever específico de agir a responsabilidade pela omissão será objetiva. É o caso, por exemplo, da morte de detento ocorrida no interior de estabelecimento penitenciário.

Conforme mencionado, o Estado fica obrigado a indenizar terceiros pelos danos causados, seja por atos ilícitos quanto lícitos. Quanto aos atos ilícitos aplica-se o art. 186, combinado com o art. 927, caput, ambos do Código Civil (CC). Em relação aos atos lícitos incide a previsão do parágrafo único do art. 927 do CC[11], seja por se tratar de um caso especificado em lei, seja porque a atividade normalmente desenvolvida pelo Estado implica, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.

Vale citar o clássico exemplo de um dano suportado pelo particular em razão de uma obra de infraestrutura regularmente licenciada desenvolvida pelo Estado. Trata-se de ato lícito, mas que gera risco de danos aos particulares, que, com espeque no princípio da solidariedade, deverão ser indenizados.

Outro ponto relevante quanto à indenização é a sua quantificação. Os danos podem ser de diversas espécies, sendo os danos materiais, morais e os estéticos as espécies mais corriqueiras. A primeira espécie tem como elementos os danos emergentes – aquilo que efetivamente se perdeu – e os lucros cessantes – aquilo que se deixou de ganhar[12].

A segunda espécie é de quantificação mais tormentosa para a jurisprudência por faltarem critérios objetivos para a reparação de danos causados à integridade psicofísica da vítima. Por isso, o STJ desenvolveu o critério bifásico para quantificação dos danos morais pelo qual em um primeiro momento se fixa um valor básico para a indenização com base na jurisprudência que examinou casos semelhantes. No segundo momento são consideradas as circunstâncias do caso concreto para a fixação definitiva da indenização[13].

Quanto aos danos estéticos cumpre sublinhar que é firme a jurisprudência do STJ quanto à possibilidade de cumulá-los com os danos morais por serem de espécies distintas. O entendimento encontra-se expresso na Súmula 387, que assim dispõe: É lícita a cumulação das indenizações de dano estético e dano moral.

A culpa concorrente entre Estado e vítima não afasta a responsabilidade, mas a jurisprudência firmou-se no sentido de que a indenização deve ser reduzida de acordo com a participação de cada um. Quando não for possível medir a participação de cada um aplica-se o percentual de 50%. Trata-se da incidência do sistema da compensação das culpas previsto no art. 945 do CC[14].

Os danos oriundos de atos estatais podem ser os mais diversos. Em razão dessa variedade, distintas também são as possibilidades de reparação. A mais conhecida é a reparação em dinheiro. Quando essa obrigação extrapolar o valor fixado para Requisição de Pequeno Valor (RPV) fixado no âmbito do respectivo ente, a indenização será adimplida mediante precatório[15].

Também é possível que seja prestado diretamente serviço que vise à reparação do dano (v.g. serviços médicos prestados na rede pública de saúde) ou ainda o pagamento de pensão mensal. Quanto a esta última espécie é firme a jurisprudência do STJ no sentido de que pode ser cumulada com a indenização por danos morais e com benefício previdenciário, já que não possui caráter indenizatório[16].

Consoante entendimento do STF e do STJ, a prescrição para ação de responsabilidade civil em face do Estado é, em regra, quinquenal, na esteira do disposto no art. 1^o do Decreto nº 20.910/32[17]. Entretanto, o STJ tem posição firme no sentido de que tal regra não se aplica às ações de indenização por danos morais decorrentes de atos de tortura ocorridos durante o Regime Militar de exceção, que são imprescritíveis[18].

2.3 A responsabilidade civil do agente público

O ordenamento jurídico brasileiro adotou a teoria do órgão de Otto Gierke, de modo que os agentes públicos atuam como presentantes do Estado, manifestando, através do desempenho de suas funções, a vontade estatal. Após extenso debate doutrinário e jurisprudencial culminou-se na atual redação do §6^o do art. 37 mencionada alhures. De seu texto não há dúvida quanto à responsabilidade objetiva do Estado, por um lado, e da responsabilidade subjetiva de seus agentes, por outro.

À luz da teoria do risco administrativo, acarretam responsabilidade do Estado não só os danos produzidos no próprio exercício da atividade pública do agente, mas também aqueles que só puderam ser produzidos graças ao fato de o agente prevalecer-se da condição de agente público.

Assim, não importará, para tais fins, o saber se os poderes que manipulou de modo indevido continham-se ou não, abstratamente, no campo de suas competências específicas. O que importará é saber se a sua qualidade de agente público foi determinante para a conduta lesiva.

Entretanto, o texto não deixa claro se a vítima está autorizada a ajuizar a ação apenas em face do Estado, em face do Estado e do servidor em litisconsórcio passivo, ou ainda apenas contra o servidor. Trata-se de questão processual da mais alta relevância considerando os impactos práticos que a sua conclusão gera na esfera das vítimas, dos servidores públicos e do Estado.

Durante longo período houve divergência entre o STJ e o STF. O Tribunal da Cidadania entendia que era uma faculdade da vítima ingressar com a ação apenas em face do Estado[19]. Para essa corrente o dispositivo constitucional não vedaria a possibilidade de a vítima acionar diretamente o servidor público causador do dano.

Nesse sentido, caberia à vítima avaliar as vantagens e desvantagens na composição do polo passivo. Tendo apenas o Estado como réu não terá que comprovar dolo ou culpa, mas se ganhar o pagamento será em precatório. Tendo o servidor no polo passivo terá que comprovar o dolo ou a culpa e é possível que não haja patrimônio suficiente para a reparação do dano. Por outro lado, a execução irá tramitar de forma mais célere a execução será mais simples.

Em complemento, essa corrente sustentava que a denunciação da lide seria possível, mas não seria obrigatória. A decisão quanto à intervenção de terceiros seria do Estado, ou seja, a não denunciação não geraria nulidade nem comprometeria a ação de regresso[20].

Com a máxima vênia, entende-se que essa posição é equivocada. A interpretação mais consentânea com o referido dispositivo constitucional é de que a ação deve ser ajuizada exclusivamente em face da pessoa jurídica. Desse modo protege-se a vítima na medida em que o Estado tem patrimônio suficiente para pagar a indenização e há a aplicação da teoria objetiva, bem como o agente público, já que, devido ao princípio da impessoalidade, seus atos não podem ser imputados à sua pessoa, mas sim ao ente público em nome do qual atua[21], assim a responsabilização do agente seria somente perante a Administração Pública.

Trata-se da chamada teoria da dupla garantia: uma em favor do particular; outra, em prol do servidor estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional pertencer. Assim, uma vez condenado a pagar, o Estado ajuíza ação regressiva contra o agente, na qual a responsabilidade será subjetiva. Essa tese foi encampada pelo STF em sede de repercussão geral no julgamento do RE 1027633/SP, relatado pelo Ministro Marco Aurélio e julgado em 14/8/2019. Com isso, ao que tudo indica, a aludida controvérsia encontra-se superada.

Embora não se discuta que a responsabilidade dos agentes públicos é subjetiva, há grande dificuldade em se delimitar o elemento subjetivo que conduz as condutas praticadas no exercício da função, principalmente em se tratando de culpa conceituada de forma mais genérica e casuística do que o dolo. A fim de reduzir o campo de insegurança jurídica que incide na matéria, o legislador acrescentou, por meio da Lei n^o 13.655/2018, o art. 28 à LINDB dispondo que “O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro”.  

No que tange ao termo a quo para o ajuizamento da ação regressiva, prevalece na jurisprudência que é o momento do trânsito em julgado da ação principal. Há autores, por todos José Santos Carvalho Filho, cujo entendimento é de que o momento inicial do prazo prescricional é o do pagamento feito pelo Estado. Vale sublinhar que o STJ já entendeu que não é necessário o deslinde da ação indenizatória contra o Estado para que este venha a exercer seu direito de regresso contra o seu agente[22].

Os servidores públicos sujeitam-se a três principais espécies de responsabilidade: penal, civil e administrativa. Em regra, essas instâncias são independentes, mas poderão, excepcionalmente, se comunicar. Caso o agente seja absolvido na seara penal por inexistência do fato ou por negativa da autoria se estará diante de uma hipótese de absolvição geral, ou seja, o agente deverá ser absolvido em todas as instâncias. Importante atentar para o fato de que qualquer outro fundamento para a absolvição não justifica a comunicação das instâncias[23].

Além disso, se no processo penal for reconhecida uma excludente de ilicitude essa questão fará coisa julgada no processo civil, mas isso não significa que o resultado será o mesmo em ambas as instâncias.

A decisão condenatória na esfera penal só causa reflexo se o fato ilícito penal se caracterizar como fato ilícito civil, ocasionando prejuízo aos cofres públicos. Em relação aos reflexos na seara administrativa, há que se distinguir os crimes funcionais dos não funcionais.

Nos crimes funcionais a condenação necessariamente refletirá na seara administrativa, já a absolvição segue a regra geral supra referida[24]. Já nos crimes não funcionais a condenação só repercutirá nos casos em que a pena impuser a perda da liberdade. Se por tempo inferior a 4 anos, o servidor poderá ficar afastado do cargo, recebendo o benefício de auxilio-reclusão. Se superior a 4 anos, poderá perder o cargo, sendo certo que se trata de efeito não automático (art. 92, I, b, do CP)[25].

Ademais, entende o STJ que não deve ser paralisado o curso de processo administrativo disciplinar exclusivamente em razão de ajuizamento de ação penal destinada a apurar criminalmente os mesmos fatos investigados administrativamente. Isso porque as esferas administrativa e penal são independentes, não havendo razão suficiente para a suspensão do processo administrativo[26].

Uma vez constatado o dano, o Estado poderá regredir em face de seus agentes, caso esses o tenham causado culposa ou dolosamente. Essa cobrança poderá se dar na via administrativa ou na judicial. Na via administrativa, o pagamento da indenização pelo agente será resultado de um processo administrativo que deverá observar as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa (art. 5^o, LV, da CF/88)[27].

O pagamento de indenização ao final do processo administrativo dependerá de acordo entre as partes ou, pelo menos, de anuência do agente público. Ao Estado é vedado estabelecer qualquer regra administrativa que obrigue o agente, por seus próprios meios, a pagar o débito. É ilegal, por exemplo, qualquer norma que autorize o Estado a descontar, por sua exclusiva iniciativa, parcelas indenizatórias dos vencimentos do servidor.

A depender da gravidade do dano causado e do elemento subjetivo que o motivou o agente público poderá ser sancionado. Nesse caso deverá ser instaurado processo administrativo disciplinar (PAD), no qual também serão necessariamente observados contraditório e ampla defesa.

Sublinhe-se que a necessidade de observância do contraditório e da ampla defesa não se confunde com a obrigatoriedade da presença de advogado, sendo esse o entendimento constante da Súmula Vinculante n^o 5: “A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição”. Desse modo, a presença de advogado em PAD é facultativa, ou seja, caso haja auxílio de advogado, tal circunstância não gera a nulidade do PAD.

Ademais, a pena fixada deverá ser proporcional à gravidade do ato e acompanhada de motivação. O STJ possui entendimento consolidado no sentido de que não cabe a revisão do conjunto fático-probatório apurado no PAD, com a incursão no mérito administrativo, por ser questão estranha à competência do Judiciário. Por outro lado, admite-se o exame da proporcionalidade e da razoabilidade da penalidade imposta ao servidor, porquanto se encontra relacionada com a própria legalidade do ato administrativo[28].
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Diante do exposto, constata-se que o aprofundamento dos estudos relativos à responsabilidade civil do Estado e de seus agentes é fundamental para que o instituto venha a ser interpretado e aplicado em consonância com a ordem constitucional vigente. Embora seja possível identificar uma sequência histórica atinente à responsabilidade civil do Estado, identifica-se a sobreposição dessas teorias, de modo a se complementarem. É dizer, é possível que se aplique diferentes teorias em um mesmo recorte temporal, a depender das circunstâncias que se apresentem de forma concreta.

Considerando a redação do §6^o do art. 37 da CF/88, a teoria que incide com maior frequência é a do risco administrativo. Neste trabalho foram elencados diversos entendimentos dos tribunais superiores que têm aplicado essa teoria considerando determinadas particularidades de situações específicas.

Por fim, aludiu-se ao tema da responsabilidade civil do agente público. Até agosto de 2019 pairava grande insegurança jurídica acerca do tema. Embora houvesse relativo consenso quanto à responsabilidade civil do Estado, STJ e STF divergiam quanto à possibilidade de inclusão do agente público no polo passivo da ação.

A questão foi pacifica pela Suprema Corte prevalecendo o entendimento estribado na teoria da dupla garantia. Com efeito, pode-se afirmar que, no contexto atual, há uma garantia em favor do particular e outra em prol do servidor estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional pertencer. Assim, uma vez condenado a pagar, o Estado ajuíza ação regressiva contra o agente, na qual a responsabilidade será subjetiva.

REFERÊNCIAS

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FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de direito administrativo. 32. ed. São Paulo: Atlas, 2018.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 15. ed. São Paulo: Maleiros, 1998.

PEREIRA, Caio Mário da Silva; atualizador Gustavo Tepedino. Responsabilidade civil. 10. ed. rev. atual. - Rio de Janeiro: GZ ed., 2012. p. 55.

STEIGLEDER, Annelise Monteiro, MILARÉ, Édis; MACHADO, Paulo Affonso Leme (Orgs.). Doutrinas essenciais de direito ambiental: responsabilidade em matéria ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, vol. v, 2011, p. 43-48.